Los menores migrantes no acompañados en España.
La construcción jurídica del "diferente"¹

Resumen

Este trabajo aborda el tema de los jóvenes y adolescentes que migran solos como uno de los mayores desafíos que tiene la Unión Europea (UE). La preocupación por controlar y gobernar a los menores migrantes no acompañados (MMNA) ha supuesto una regulación abusiva que ha ido paralela a una concepción restrictiva en la gestión de flujos migratorios por parte de las autoridades europeas y nacionales, lo que nos da a entender, lo "incómodo" que ha supuesto la presencia de este grupo de menores en las sociedades europeas. Entendemos que el concepto de menor no acompañado es una construcción social y jurídica que uniformiza a todo un colectivo y nos impide ver la individualidad que hay en cada uno de ellos. Estos menores ponen en cuestión una cierta política de protección a la infancia y la política europea de inmigración desde su doble condición, como menores que deben ser protegidos e inmigrantes que han de ser controlados.

Palabras clave: Menores migrantes no acompañados, protección, control social, inmigración, políticas.

Abstract

This work approach the theme of young people and adolescents who migrate alone as one of the greatest challenges that has the European Union (EU). The concern to control and govern the unaccompanied migrant minors (MMNA) has resulted in a abusive regulation that has been parallel to a restrictive concept in the management of migratory flows by European and national authorities, which leads us to understand, what "uncomfortable" which has resulted in the presence of this group of children in European societies. We understand that the concept of unaccompanied minor is a social construction and legal that brings uniformity a whole group and prevents us from seeing the individuality that is in each one of them. These minors placed in question a certain policy of protection of children and the European immigration policy from its dual condition, such as children who must be protected and immigrants who have to be controlled.

Keywords: Unaccompanied minor, protection, social control, immigration, policies.

Introducción

La migración de niños y niñas y adolescentes existe desde hace siglos y ha ocupado un lugar significativo en el escenario de la movilidad humana. Sin embargo, a finales del siglo XX y principios del siglo XXI, el número de menores de edad presentes en los procesos migratorios contemporáneos es cada vez mayor y ha adquirido una dimensión propia desligada de la migración de adultos. Esta migración no es exclusiva de los países del Norte Global³, sino que es una realidad supranacional que traspasa las fronteras de cualquier país. Aunque la migración de los menores de edad ha existido siempre, ya sea acompañados de su familia o de manera autónoma (Jiménez, 2011; Suárez, 2004, 2006; Bhabha, 2008), no ha sido hasta finales de los años noventa cuando ha empezado a suscitar interés por los profesionales, las instituciones y los Estados.

En este contexto, la migración de menores migrantes no acompañados (en adelante MMNA) hacia el Estado español discurre de manera paralela a los flujos migratorios de adultos que han tenido lugar en estos últimos quince años. España, en un breve periodo de tiempo, ha pasado de ser un país de emigrantes a ser destino de numerosas corrientes migratorias procedentes de más de 120 países diferentes. La intensidad con la que se ha producido y la magnitud de la misma se erigen en dos de las características definitorias de este fenómeno social en España. Sin embargo, su composición interna y la distribución geográfica por todo el territorio ha sido desigual, lo que ha conllevado a articular desde los diferentes agentes sociales e institucionales distintas respuestas, que en algunas ocasiones se han visto desbordados ante nuevas necesidades sociales que presentaba la reciente configuración sociodemográfica que se iba conformando en muchas provincias y municipios. El año 2008, con el estallido de la "burbuja inmobiliaria" y la crisis financiera y crediticia, golpea de diferente manera a las diversas comunidades inmigrantes asentadas en nuestro territorio, deteniendo el constante crecimiento y reconfigurando su presencia en nuestra sociedad. Ante este panorama, las migraciones de MMNA se han frenado de manera considerable en cuanto a el número de llegadas, pero le resta la trascendencia que conlleva este tipo de migraciones por la vulnerabilidad en la que se hallan estos chicos y chicas. El hecho de que no estén contabilizados por las instituciones de acogida no significa que no existan, pues muchos de ellos/as, o bien utilizan nuestro país como de tránsito para dirigirse a otros destinos con mayores oportunidades o, si son detectados por los servicios de protección, se fugan de los centros al comprobar que éstos no pueden ayudarles a cumplir con sus proyectos migratorios.

No solo la crisis ha sido la causa de este descenso, sino que también ejerce un peso razonable la militarización de la frontera y los dispositivos desplegados para controlar y frenar las migraciones, tanto de adultos como de menores, que les empujan a utilizar otros medios para llegar a Europa, más difíciles, más peligrosos, incrementando su vulnerabilidad y quedando más expuestos a la explotación y a la trata de seres humanos.

El fenómeno de la migración de los menores de edad está estrechamente vinculado a las desigualdades que se producen en el escenario de un mundo globalizado, así como a las consecuencias de los conflictos armados en algunos países en el ámbito internacional. En este contexto, la llegada de MMNA a la UE en general, y a España en particular, es poco significativa en comparación con la llegada de flujos de inmigrantes adultos, pero no por ello carece de importancia el fenómeno, en tanto que son menores que realizan su trayecto migratorio solos, sin la compañía de ningún adulto que se haga responsable de ellos. Si bien en algunos países europeos los primeros MMNA empiezan a detectarse a mitad de la década de los ochenta, como en Francia, Dinamarca, Alemania o Reino Unido, en España los primeros MMNA aparecen a principios de los años noventa consolidándose el fenómeno a lo largo de los primeros años del siglo XXI. No obstante, la situación actual de este fenómeno no se contempla como algo temporal, sino como una característica intrínseca a las migraciones hacía la UE y hacia España, independientemente de que los números varíen de un año a otro y las procedencias de los menores vayan cambiando a lo largo de los años. Hoy más que nunca podemos observar esta realidad en la catástrofe humanitaria de cientos de miles de refugiados sirios, eritreos o afganos que están intentando entrar a una "Europa fortaleza" por vía terrestre a través de Turquía, o por mar hacia Grecia o Italia ,y que entre ellos se encuentra mucha presencia de MMNA.

En el contexto europeo, los primeros casos de MMNA se produjeron en medio de un marco jurídico inexistente, por lo que cada Estado tuvo que hacer frente a este fenómeno improvisando una respuesta legal dentro de su propio territorio (Senovilla, 2014). Sin embargo, a raíz de la constante llegada de estos menores, las instituciones europeas vieron la necesidad de incorporar e integrar la figura de los menores no acompañados a sus directivas y reglamentos en el proceso de construcción de una política común en materia de inmigración y asilo. En este sentido, desde los marcos legales, jurídicos y normativos se les denomina menores no acompañados, categoría que oculta la complejidad social de estos niños y niñas, sus trayectorias personales, laborales, sociales y educativas. Estos niños y niñas reciben un tratamiento ambivalente y contradictorio entre dos formas de gobierno totalmente enfrentadas: el amparo y la acogida desde la lógica de la protección a la infancia por un lado, y por el otro, vistos desde la lógica de la ley de extranjería, son percibidos como extraños y colocados "bajo sospecha", en un contexto caracterizado por políticas restrictivas y de control, legitimando así prácticas que vulneran sus derechos y les somete, de distintas formas, a maltrato institucional. Según Jiménez (2011, 2014), la migración de menores no acompañados evidencia las contradicciones de la política europea migratoria, de los sistemas de protección de la infancia y la polémica sobre la externalización de las fronteras europeas. Estos niños/as y adolescentes, desde su doble condición (como menores que deben ser protegidos e inmigrantes que han de ser controlados) son intrusos en la fortaleza⁴, los migrantes más "incómodos" para las formas de gobierno de la migración hacia Europa.

Menores migrantes no acompañados. Características y perfiles

Acometer un análisis sobre el volumen de los y las MMNA en España tiene diversas dificultades vinculadas a sus propias características como colectivo y a las diversas administraciones relacionadas en la detección y acogida de estos menores. No existe, en efecto, ningún estudio o investigación que se aventure a ofrecer datos precisos sobre su número real. A pesar de que son cifras basadas en fuentes oficiales, siempre ofrecen datos aproximados. Tanto los estudios e informes europeos (Senovilla, 2007 y 2013; European Migration Network, 2009, 2010 y 2014; con red, 2005) así como las investigaciones y estudios nacionales (Giménez y Suárez, 2000; Capdevilla y Ferrer, 2003; unicef, 2009; Quiroga, Alonso y Sòria, 2010 y 2011; Quiroga y Sòria, 2010; Bravo, Santos y Del Valle, 2010; Monteros, 2007; Jiménez, 2011 y Empez, 2014) señalan la dificultad de cuantificar a un colectivo que no es homogéneo en su composición y que es atendido por diversas administraciones. En primer lugar, se trata de cuantificar una población que entra de manera irregular en España. Es decir, solo se pueden ofrecer datos de aquellos MMNA que se introducen en los circuitos de protección de las diversas Comunidades Autónomas (en adelante ccaa). Un porcentaje elevado de menores quedan fuera de las estadísticas oficiales, por dos razones principalmente: la primera, porque no acceden a los sistemas de protección y permanecen invisibles a las estadísticas y a los agentes sociales de su protección, como las menores trabajadoras del sexo, o aquellos menores que residen con familia extensa o menores que viven en la calle; la segunda, porque abandonan los circuitos de protección y son dados de baja como menores en desamparo por las administraciones competentes⁵.

El colectivo de MMNA se caracteriza por su gran movilidad, no solo entre las ccaa del territorio nacional, sino también entre los países de la UE. En muchos casos, estos menores son contabilizados por las ccaa por las que transitan hasta asentarse en aquella que, o bien ofrece mejores perspectivas para cumplir con su proyecto migratorio, o bien por encontrarse otros menores conocidos de sus poblaciones de origen⁶. Esto provoca duplicidad de expedientes y, por lo tanto, que algunos menores sean contabilizados por dos o tres ccaa distintas. En otros casos, muchos menores no tienen como objetivo quedarse en España, sino que lo utilizan como país de tránsito hacia otros países de la UE, pero al entrar en contacto con los servicios de protección son registrados a pesar de que abandonen los recursos para instalarse en los países hacia donde se dirigían. Solo en el 2012 se produjeron mil 121 fugas de los centros de protección en todo el Estado español y mil 138 en el 2013⁷. Respecto a las fugas de los centros, resulta relevante observar el incremento del 1.5% del año 2013 respecto al año anterior, y se produce como consecuencia de la movilidad que se da entre las ccaa y que hemos apuntando anteriormente, pero también porque los sistemas de protección o los recursos residenciales no ofrecen las respuestas adecuadas o no disponen de los recursos necesarios para atender las necesidades de estos menores, desanimándoles a permanecer en los circuitos de acogida sin vislumbrar un futuro claro a su situación.

Sin embargo, las cifras de los MMNA solicitantes de asilo son mucho más fiables y los Estados tienen criterios más uniformes que facilitan su volumen. En España, a pesar de que la entrada de MMNA de manera irregular es muy cuantiosa, son escasas las solicitudes de asilo en comparación con otros países europeos. Según la European Migration Network, entre los años 2004 y 2013, los MMNA que solicitaron asilo⁸ en nuestro país fueron de 110 menores, entre los cuales 23 son chicas.

Gráfico 1. Evolución de los Ingresos de MMNA en el Estado español (1993-2013).

Fuente: Hasta el 2003 los datos son obtenidos de Quiroga, Alonso y Sòria (2010) extraídos por su parte del Ministerio de Trabajo e Inmigración. Los datos del 2004 al 2009 están recogidos de la Red Migratoria Europea del 2009. La cifra del 2009 se refiere solo a marzo de ese mismo año. La cifra del 2010 es de junio de ese mismo año y la del 2011 de octubre del mismo año. Los datos del 2012 y 2013 son del Registro de rmena a 31 de diciembre sacados de las memorias de la Fiscalía General del Estado del 2013 y 2014 respectivamente. Elaboración propia.

El perfil del MMNA detectado en los primeros años por las instituciones de protección se identifica con chicos menores procedentes de las regiones del norte de Marruecos, concretamente de los barrios periféricos o de los centros de las ciudades Tánger y Tetuán. La manera de entrar a España es de modo irregular, colocándose en los bajos de camiones y autobuses para poder cruzar el estrecho a través de los ferris o como polizones en los barcos. Se dan algunos casos de menores que utilizan la patera como medio de transporte pero solo aquellos que se dirigen a Canarias. También se contabilizan casos de refugiados políticos menores de edad huidos de la situación de conflicto de la guerra de los Balcanes, muchos de ellos asentados en la Comunitat Valenciana. A partir de esos primeros casos aislados de MMNA se empieza a configurar un fenómeno social de migración autónoma de menores con sus propias características y particularidades.

Desde el año 1996, la migración de menores solos empieza a tener un volumen considerable cuando se contabilizan mil 260 menores, pero no será hasta el año 2000 cuando el fenómeno se dispara y empieza a incrementarse año tras año. En pocos años se pasa de un 3.6% en el año 1998 hasta el 11.1% en el 2004. Durante ese tiempo, la legislación en materia de extranjería del Estado español se hace más restrictiva a los controles de entrada de inmigrantes adultos, como hemos analizado anteriormente. Las restricciones y controles a los inmigrantes adultos produce como resultado una mayor salida de menores que emprenden la aventura migratoria de manera individual. Estos primeros menores migraban desde las zonas urbanas sin un apoyo directo de sus familias, aunque sí con un consentimiento tácito (Jiménez y Ramírez, 2005, p. 118). A partir del 2003 y debido a las restricciones en los controles fronterizos y las zonas portuarias, el número de menores que llegan en pateras a las costas andaluzas empieza a aumentar⁹ de manera considerable, situación a la que el Fiscal General del Estado responde con la instrucción 3/2003, que posibilita el retorno en 48 horas a los menores mayores de 16 años por considerarlos emancipados, y por otro lado se firma el memorándum de entendimiento entre España y Marruecos para el retorno de los menores. Comienza así toda una política de miedo y amenaza sobre los MMNA con el objetivo de repatriarlos a su país de origen.

En el 2003 se inicia lo que Jiménez (2005) denominó la "paterización" de la migración de los menores. Esta introduce nuevas características: la migración obedece a una estrategia familiar. Ya no son menores que deciden de manera individual migrar, sino que la propia familia apoya la migración y asume con los gastos. Nos encontramos así, con que la decisión de emigrar responde a una decisión familiar sobre el quién y el cómo, siendo la minoría de edad un factor primordial al conocer que pueden tener un mayor éxito por las leyes de protección de los países de destino. A partir del año 2004, con un total de 9,117 acogimientos nuevos, empieza a descender en número de ingresos, aunque el volumen total de llegadas continúa siendo considerable, advirtiendo en todo caso las reservas sobre la fiabilidad de los datos. Entre los años 2005 y 2008, las procedencias se diversifican y se inicia el fenómeno de los cayucos que llegan de a miles a las costas de Canarias, entre los que se encuentran muchos MMNA¹⁰.

A partir del 2008, y con un pequeño incremento en el 2009, la llegada de nuevos MMNA empieza a decrecer, no solo por la situación de crisis económica que atraviesa España y la falta de oportunidades laborales, sino por las medidas de control migratorio cada vez más restrictivas que se van implementando desde el Gobierno español y desde la ue, por lo cual los menores buscan otras vías más seguras para entrar en la ue, pero a la vez más largas, arriesgadas y peligrosas. En el 2013, último año estudiado, la llegada de MMNA supone el 3.4%, cifra que se remonta a los inicios del 1998, con 2,632 menores acogidos.

La categoría de "menor no acompañado" o la construcción jurídica del diferente

Pero, ¿quiénes son estos menores no acompañados? Una primera aproximación a una definición viene determinada desde una lectura jurídica que sitúa a la Unión Europea (ue) en el contexto de una excesiva preocupación por el crecimiento de los flujos migratorios y por la visibilidad de los menores en los sistemas de protección de sus Estados.

Resulta significativa la Resolución del Consejo de Europa, de 26 de junio de 1997, relativa a los menores no acompañados nacionales de países terceros (Diario Oficial nº C221 de 19/07/2003 P.0023-0027), en la que podemos leer con respecto a los menores no acompañados:

(…) menores de 18 años nacionales de países terceros que lleguen al territorio de los Estados miembros sin ir acompañados de un adulto responsable de los mismos, ya sea legalmente o con arreglo a los usos y costumbres, en tanto en cuanto no estén efectivamente bajo el cuidado de un adulto responsable de ellos.

La presente Resolución podrá aplicarse también a los menores nacionales de países terceros que, después de haber entrado en el territorio de los Estados miembros, sean dejados solos. Las personas contempladas en los dos párrafos anteriores se denominarán en lo sucesivo «menores no acompañados».

Sin embargo, en cada Estado de la ue, el tratamiento jurídico que se le ha dado a esta categoría va a depender de las propias tradiciones políticas en materia de inmigración y asilo. Los menores migrantes reciben diferentes denominaciones en función del país al que lleguen, produciéndose diferentes itinerarios y procesos de acogida que van a depender de la gestión de los flujos migratorios y la regulación de asilo que tengan estos países, por un lado, y de los propios sistemas de protección, por otro.

En este sentido, países como Alemania y el Reino Unido, en los que el fenómeno de los menores no acompañados empieza a detectarse a finales de los años setenta y principios de los ochenta, denominan a los menores no acompañados como unaccompanied asylum seeking minors, o bien, como unaccompanied refugee minors. Por lo que, para acceder a los derechos vinculados a la protección, la vía de entrada es a través de la solicitud de asilo y el estatuto de refugiado. En cambio, en los países del sur de Europa, con menos tradición como países de asilo, véase Italia y España, y donde la migración es mucho más reciente, la presencia de estos menores se remonta a mediados de los años noventa. Estos países consideran a los menores no acompañados vinculados a los procesos actuales de migraciones económicas, y por lo tanto, su tratamiento viene contemplado a partir de la legislación de extranjería y las propias de la protección a la infancia amparadas por la normativa internacional, así como la legislación de cada país. Así pues, ambos países comparten la denominación de menor extranjero no acompañado (minori stranieri non accompagnati, en el caso Italiano) (Senovilla, 2007).

No obstante, para comprender su significado se hace necesario rescatar algunos elementos esenciales de su definición e incorporar nuevas situaciones que doten de más significado al concepto. En este sentido cabe destacar como elementos clave los siguientes aspectos:

La edad. Son niños/as y adolescentes que tienen menos de 18 años¹¹. Como apunta Suárez "las clases de edad son una construcción social, dinámica y relacional, variable no solo histórica y generacionalmente, sino a través de cultural, en relación a las clases sociales y el género" (Suárez, 2006, p. 34). En ese sentido, se puede entender la migración de estos niños y niñas como una forma de rito de paso en su proceso de transformación a la vida adulta. Pero también, se entiende como una especie de fuga, como una forma de salida de unas situaciones económicas y sociopolíticas precarias en sus países de origen; o bien como una forma de liberación de las formas de autoridad tradicional (que en muchos casos es la paterna) la cual se impone por la lógica de la edad.

Migrante. Se quiere resaltar el propio hecho migratorio en el marco de los flujos migratorios internacionales como procesos globales que implican tanto a los países de origen como a los de acogida. También incorpora no solo las características del sujeto migratorio en origen y destino, sino sus estrategias y disposiciones en el ámbito transnacional. Una doble pertenencia que en el caso de los niños y niñas migrantes se caracteriza por la socialización al sistema social de origen, iniciado en el seno de una familia, y por otro, al sistema social receptor, donde el menor está ubicado con la tarea de completar su socialización-emancipación con el objetivo de construir un proyecto de vida que le ha sido denegado en el país de procedencia (Bargach, 2009).

No acompañado. Los menores "no están acompañados" y llegan solos al país de recepción o dejan de ser acompañados en algún momento de su trayecto o estancia. Quiroga, Alonso y Sòria (2010), intentan huir de las restricciones del término e incorporan la diversidad de posibilidades que se reflejan en las situaciones de no acompañado, entendiendo que la línea que separa el menor "acompañado" del menor "no acompañado" es muy difusa. En este sentido, se pueden dar las circunstancias de que el menor llega o está con algún familiar que no es tutor legal, el cual no le presta la atención y el cuidado necesarios y, a veces, en situación de irregularidad administrativa y/o marginación social; o menores que están con algún adulto en relación de parentesco que genera dudas y se dedican a actividades delictivas; o menores que residen con novios, compañeros/as o intermediarios de organizaciones migratorias de carácter criminal. En muchos casos, los servicios de protección no tienen claro su pertenencia o vinculación con un referente identificado como familiar, pero este tipo de acompañamiento no se puede identificar con un cuidado y una atención adecuada produciéndose situaciones de desamparo en prácticas sociales no detectadas ni visibles (Quiroga, Alonso y Sòria, 2010, p. 23). En otros casos, falta una comprensión de muchos profesionales por entender culturalmente que pueden haber otras prácticas del cuidado y atención infantil diferentes a la nuestra. Son otras formas de organización en que el cuidado infantil, aparte de ser compartido con la familia extensa, como puede ser la práctica cultural de dejar al hijo/a al cuidado de un pariente por periodos largos de tiempo. Es lo que se denomina "acogimiento transnacional" (Quiroga et al, 2010; Empez, 2008 y 2014). En estas prácticas, que son frecuentes en familias marroquíes y en otras sociedades africanas, el adulto se convierte en un referente positivo pero con el riesgo de no poder regularizar a los menores acogidos, al no poder demostrar el vínculo filial con los adultos de referencia o al no reconocer este tipo de prácticas por los sistemas de protección, lo que produce situaciones perjudiciales a los menores en el reconocimiento de sus derechos.

Diferencias de género. Las migraciones de niñas solas no se han analizado con la suficiente profundidad. Por un lado, esto se debe a su invisibilidad, ya que llegan por otras vías diferentes a la de los menores de sexo masculino, y no son detectadas por los sistemas de protección. Por otra parte, el hecho de que lleguen menos no significa que no existan. La complejidad y gravedad en la que se encuentran estas jóvenes por su situación de desprotección y vulnerabilidad impide que sean percibidas como sujetos de derechos especiales, derivados de su sexo y su condición de menores de edad (Trujillo, 2010).

Voluntariedad del proyecto migratorio. La decisión migratoria de los menores es tomada de manera individual o con la participación y/o implicación de la familia. Normalmente, suele haber un proyecto migratorio detrás de la decisión de emigrar, en el cual puede haber condicionantes externos que influyen y determinan o acaban de conformar esa decisión por emigrar. Se excluyen de esta denominación aquellos menores que han sido obligados a desplazarse por parte de organizaciones migratorias de carácter criminal, con una finalidad de explotación, pero no aquellos menores (especialmente niñas) que han decidido emigrar de manera voluntaria, aun cuando hayan sido engañadas en el trabajo a realizar (como la prostitución, el servicio doméstico, etc.).

Ahora bien, los MMNA se trata de un fenómeno construido social y jurídicamente. La utilización del concepto homogeneizador de MMNA y los discursos en torno a los menores no acompañados pretenden formalizar un cuerpo unificado, homogéneo, con características propias ordenando lo que, en realidad, estaba siendo un producto de las leyes restrictivas frente a la inmigración. Debido a esto, es preciso insistir en el hecho de que toda definición sobre los menores y sus perfiles suponen argumentos discursivos que nunca podrán incluir de manera exhaustiva a su referente (Butler, 2004 citado en Monteros 2007, p. 130). Esto entraña utilizar la categoría de menor migrante no acompañado sujeta a las estructuras (políticas, jurídicas, económicas, sociales y educativas) que lo constituyen y ponen en funcionamiento prácticas divisorias que les clasifican en el modo en el que se aplican sus derechos, permitiendo una aplicación laxa de la ley que a veces acaba en maltrato institucional.

Como hemos podido observar, el término menor no acompañado tiene un potente componente jurídico referido al acceso al sistema de protección de menores y a la regulación jurídica de su situación que nos impide ver la globalidad del proceso migratorio de estos menores. Precisamente es este aspecto jurídico el que le ha conferido visibilidad y motivo de criminalización (Jiménez, 2014). Unos elementos jurídicos construidos sobre la base de la minorización de la infancia y los estándares internacionales sobre protección. En este sentido, la minorización se sostiene desde el discurso jurídico en alusión a la minoría de edad, pero delimitando un campo de la infancia adjetivado por aquellos que se incorporan a unos circuitos sociales y jurídicos establecidos. La marca de no acompañados visualiza recorridos sociales diferenciados que, en muchos casos, se convierten en trayectos únicos y lineales difíciles de abandonar si se entra en ellos. La categorización y clasificación de ciertos colectivos pensados y definidos como diferentes funciona como una frontera interna de acceso y permanencia en el territorio, creando "infrasujetos" y "zonas de aplicación diferenciada de los derechos" (Jiménez y Vacchiano, 2011). Es en este puntoque entendemos la categoría de MMNA como una construcción social y jurídica que homogeneiza y unifica a todo un colectivo fruto de unas leyes, de extranjería y protección, centradas en la gestión y el control de su presencia en el contexto europeo y nacional.

El uso sistemático de esta categoría por la Administración, por los profesionales de la intervención social o por los medios de comunicación, acaba siendo naturalizada por los discursos, sin tener presente que es una categoría construida por unos determinados actores y con unos intereses estratégicos muy concretos. En este sentido, Jiménez (2011) señala que su doble condición como menores a los que proteger y migrantes a los que controlar, les convierte en "intrusos", entendido como la forma de actuar de la administración que constantemente está poniendo en duda sus derechos como menores migrantes. Y ello conduce a unas prácticas administrativas de vigilancia y control, olvidando la garantía de derechos como tarea principal de las administraciones públicas.

La gubernamentalidad de la infancia migrante

El Mediterráneo se ha convertido en una fosa común; el aumento de personas muertas al intentar entrar en el espacio europeo no cesa, a pesar o a consecuencia de los mecanismos de control y vigilancia que se han implantando a los largo de las fronteras exteriores de la ue, tanto las marítimas como las terrestres. Una parte de la responsabilidad corresponde, sin duda, a la aplicación de una política migratoria como consecuencia de la criminalización, la represión y el rechazo de los inmigrantes.

Según la Asociación Pro Derechos Humanos de Andalucía (apdha), a través de su Informe Derechos Humanos en la Frontera Sur 2015¹², el número de personas que entraron por las fronteras europeas de forma irregular procedentes de terceros países en el 2014 fue de 283,000 personas, más del doble de las que se produjeron en el 2013 (107,000) y en el 2011 (141 mil). La gran mayoría de las entradas se hicieron por Italia (170 mil) y Grecia (50 mil). De todas estas entradas, según la Organización Internacional de las Migraciones (oim), 3 mil 224 personas se dejaron la vida en su intento de entrar a la "Fortaleza Europea". Estos datos son similares a los proporcionados por Agencia de la ONU para los Refugiados (ACNUR), que ha detectado unas 3 mil 419 muertes ocurridas en el Mediterráneo. Por su parte, según la ong United for Intercultural Action, el número de muertos desde 1993 hasta 2014 se estima en unos 30 mil. Y finalmente, por seguir ofreciendo cifras, según la Asociación Pro Derechos de Andalucía (APDHA), solo en la frontera sur de España, incluyendo Canarias, "desde 1988 (primera patera en Tarifa) hasta el año 2014, se estima en al menos 21 mil 105 las personas muertas o desaparecidas" (APDHA, 2015, p. 15).

Se trata de una verdadera crisis humanitaria en la que existe una connivencia de las autoridades europeas al permitirlo y al no articular medidas ni poner en marcha planes para cortar de raíz una catástrofe de este calibre. Ya sean unas fuentes u otras, estos datos representan solo una parte de la realidad, pues es muy difícil contabilizar el número de muertos y/o desaparecidos, ya no solo los que intentan cruzar por mar a Europa, sino a través de las fronteras terrestres o en los países de tránsito hacia Europa como consecuencia de las deportaciones, detenciones o devoluciones a los países de origen. Según el citado informe, "se produce un importante fenómeno de undercounting, es decir contabilizar de una manera muy inferior a la realidad. (…) muchos más migrantes mueren por el propio control en las fronteras que por causas del viaje a través del mar".

Ante este panorama, fruto de una política migratoria contradictoria, y la necesidad de la llegada de inmigrantes como fuerza de trabajo para sostener un modelo económico y productivo neoliberal, la ue ha puesto en marcha mecanismos y dispositivos con la finalidad de cerrar sus puertas, levantar muros y vallas, crear centros de internamiento en terceros países, limitar las solicitudes de asilo y militarizar sus fronteras para restringir las entradas y controlar las zonas de tránsito. De lo que se trata, como venimos defendiendo, es atender a un modelo económico con base en una dinámica de "exclusión selectiva e inclusión subordinada", tal y como acertadamente señalan Pisarello y Aparicio. Según estos autores, "más que "blindar" las fronteras, de lo que se trata es de establecer un sistema de exclusas que permita rechazar a algunos, ilegalizar a otros y atemorizar al resto, incluidos los autóctonos y los ya regulares, para convertirlos en mano de obra barata y disciplinada" (Pisarello y Aparicio, 2006, p. 112).

Las fronteras, así entendidas, operan como instrumentos de control tanto para los inmigrantes que quieran atravesarlas como para los que se encuentran dentro de sus límites. Como aprecia Balibar, el término frontera está experimentando cambios profundos, dado que se trata de un constructo político e histórico; la frontera como institución no existen en ninguna parte, "y no han existido jamás unas ‘fronteras naturales’" (Balibar, 2003, p. 175), han sido una construcción política que ha variado con el tiempo. En este sentido, en el nuevo marco político-económico inmerso en el contexto de la globalización y del incremento de los flujos migratorios, las fronteras ya no están situadas al borde de los territorios, sino que están desubicadas de las demarcaciones estatales y se hacen presentes allí donde se ejercen controles selectivos. Éstas "están dispersas un poco por todas partes, allí donde se efectúa o se controla el movimiento de las informaciones, de las personas y de las cosas" (Balibar, 2003, p. 19). La desterritorialización de las fronteras como consecuencia de la transnacionalización de los Estados nacionales y la creación de aparatos supranacionales de regulación, han modificado la concepción de frontera, evidenciando la diferencia entre frontera como línea de separación entre territorios (boundary), y frontera como zona o lugar de control (border) (Fernández Bessa, 2008b).

Como zonas de control donde no rige ningún derecho y adopta la figura de zonas extraterritorializadas de un "Estado policial invisible" (Buckley y Wissel, 2012), las fronteras son sumamente selectivas y discriminatorias, pues para algunas personas son una formalidad, y en cambio para otras, les condiciona su trayectoria vital y su movilidad tanto física como social. Se convierten, por tanto, en dispositivos de selección y de filtro produciendo una nueva estratificación social con base en la posibilidad de la libertad de movilidad de los individuos, creando zonas específicas de estratificación de derechos. Como ya nos recordó Bauman (1999), la libertad de movimiento tiende a transformarse en el "principal factor de estratificación" de las sociedades contemporáneas y en uno de los criterios fundamentales alrededor de los cuales se definen las nuevas jerarquías sociales.

En este sentido, el régimen europeo de migración como espacio de "libertad, seguridad y justicia" se ha construido a través de dos pilares fundamentales:

• Un sistema común de control de las fronteras exteriores, centrada en la militarización de las fronteras y gestionada por la Agencia frontex, lo que supone una externalización del control de los flujos migratorios que intentan acceder a Europa, involucrando y responsabilizando a terceros países.
• Una política común de inmigración y asilo, centrada en combatir la inmigración irregular, a través de las expulsiones, devoluciones y retornos de los inmigrantes; una Política Europea de Vecindad, basada en la cooperación con los países de origen y tránsito de los migrantes en materia de control, acuerdos de readmisión y contratación de migrantes a cambio de inversiones y programas de cooperación para el desarrollo. Como señala Gil (2011), se ha incrementado la "responsabilización" de los países de origen y de tránsito de la inmigración en el control migratorio de la ue, conformando un nuevo régimen fronterizo localizado fuera del espacio comunitario, evitando así la llegada de inmigrantes indeseados.

Las políticas de la UE han deslocalizado sus fronteras exteriores a los países emisores y de tránsito de migrantes a través de instrumentos políticos y económicos, con un claro objetivo de controlar y endurecer la entrada de las personas de origen extracomunitario y agilizar la expulsión a los países desde donde salieron. Políticas que, con el afán de externalizar sus fronteras, han creado agencias europeas, como el citado frontex, para vigilar las fronteras y controlar las migraciones, desplegando todo un aparato burocrático y normativo, legitimando prácticas de vulneración de derechos y exclusión social.

En este contexto, el Estado español no ha sido una excepción en el tratamiento de la inmigración si atendemos a las políticas seguidas por la ue. El enfoque policial, vinculado a la seguridad y el control, que ha impregnado las iniciativas legislativas y políticas en materia migratoria, nos permite hablar de una gestión basada en la represión y el recorte de derechos. España se sitúa en la frontera meridional de la ue; su historia reciente como país de inmigración, así como su posición geopolítica dentro de la ue, le confieren un papel fundamental en el control de fronteras y en la exclusión de migrantes, lo cual ha determinado, en cierta manera, su enfoque eminentemente restrictivo en sus políticas migratorias de estos años (Fernández Bessa, 2008a). España ha tenido que ir incorporando a su legislación nacional las diversas directivas, reglamentos y otros instrumentos normativos desarrollados desde la ue para hacer frente a una política común de inmigración y asilo. En este sentido, el papel del Estado español en la evolución del "enfoque global" de la gestión de fronteras exteriores y los flujos migratorios procedentes de África ha sido relevante.

Los cambios normativos en la legislación española y su influencia sobre los MMNA

La regulación de los llamados menores no acompañados en España ha sido desarrollada por diversos autores a lo largo de estos años (Arce, 2005 y 2006; López Azcona, 2007; rem, 2010; Lázaro Lorente, 2007 y 2010). A la llegada de extranjeros menores de edad que emigran solos, el derecho trata de ofrecer respuestas compatibles entre la regulación de extranjería y el derecho de protección del menor. La situación jurídica de estos menores es ambivalente y compleja, pues concurren diferentes poderes públicos en torno a la toma de decisiones. Por un lado, en materia de extranjería, cuya competencia la tiene el Estado; y por otro, el sistema de protección de menores, de competencia autonómica, razón que hace más difícil su tratamiento, dada la pluralidad de normas de protección atendiendo a la diversidad autonómica del país.

La protección a la infancia en el Estado español queda regulada por la Constitución Española, el Código Civil y la ley 1/1996 de Protección Jurídica del Menor y su desarrollo en cada una de las Comunidades Autónomas. Estas, introduciendo aquello que establecen los Tratados Internacionales y en la cdn, garantizan toda una serie de derechos, cuidados y protección al menor. Sin embargo, la legislación de Extranjería (lo 4/2000 de 11 de enero) es restrictiva en derechos y está orientada hacia la repatriación, la detención y el control de las personas extranjeras. Como apunta Jiménez (2011), este escenario contradictorio es el que ha provocado el maltrato institucional debido a su carácter ambivalente entre una regulación protectora y una práctica vulneradora. El hecho de que se apliquen dos conjuntos de leyes y que en el proceso intervengan una gran cantidad de agentes gubernamentales podría hacernos pensar que beneficia la protección del menor. Mas la realidad es bien distinta: las grietas burocráticas por donde se cuela la atención a los MMNA por parte de los organismos implicados, con unas prioridades claramente diferenciadas entre diversos organismos y administraciones, les convierten en "víctimas colaterales" (hrw, 2009) de un sistema ideado principalmente para la repatriación de los menores o para acceder a un sistema de protección "bajo mínimos", cuyo objetivo es permitir la subsistencia y evitar la conflictividad social (Monteros, 2007).

La respuesta institucional y jurídica ante esta situación es en un primer momento la repatriación¹³. Cuando esta no es posible por cuestiones legales o de otro tipo, los menores son puestos a disposición por los servicios de protección y alojados en los centros de acogida, tras la preceptiva orden fiscal o resolución administrativa de las diversas instituciones competentes en materia de protección de menores. La legislación establece que los menores extranjeros solo pueden retornar a su país de origen si se reintegran en su familia o en un centro de protección estatal.

Un análisis de las normas¹⁴ jurídicas que regulan la situación y permanencia de los MMNA en España nos ofrece de entrada algunas características destacables. En primer lugar, de la redacción de las normas se desprende un interés de recoger las propuestas elaboradas en los instrumentos normativos europeos, concretamente el Plan de Acción Sobre los Menores No Acompañados (2010-2014). Por otro lado, se incrementa de manera razonable el número de artículos y apartados en ambas normas respecto a regulaciones anteriores; sin embargo, esto no responde a una regulación más detallada sobre los menores no acompañados ya que deja en el aire algunos vacíos jurídicos que produce una regulación más confusa.

Pese al desarrollo normativo, algunas organizaciones y agentes sociales de la sociedad civil que trabajan con menores han denunciado casos de vulneración de derechos de los menores no acompañados (hrw, 2002, 2007, 2008 y 2009; Jiménez, 2003; apdha; 2006; Save The Children, 2004; pucaferu; 2013; Fundación Raíces, 2014; Fundación Simetrías, 2014). Entre estas malas prácticas que se han ido produciendo a lo largo de estos últimos años y que han supuesto situaciones de desprotección y discriminación, así como de vulneración de derechos de muchos menores no acompañados, podemos destacar la situación de vulnerabilidad y desprotección de éstos al llegar a la mayoría de edad, el desamparo ante las garantías jurídicas en los procedimientos de determinación de la edad y en los procesos de repatriación efectuados sin garantías, el incumplimiento del deber de escuchar al menor en los procesos en los que está implicado, la desprotección del menor al quedar en situación irregular una vez que ha alcanzado la mayoría de edad, el derecho a la asistencia jurídica o la práctica vulneradora de derechos en los procedimientos de documentación de los menores, entre otras.

La vulneración de los derechos de los menores migrantes en el ámbito jurídico ha sido uno de los aspectos más controvertidos en el comportamiento de las diversas administraciones públicas encargadas de su protección. La ambivalencia jurídica entre dos cuerpos normativos (la legislación de extranjería y la de protección), con orientaciones y estrategias diferentes en el tratamiento de los menores no acompañados, ha provocado vacíos jurídicos que, en ocasiones, ha desembocado en prácticas contrarias al derecho y en maltrato institucional, con consecuencias discriminatorias para los menores produciendo situaciones de desprotección y de exclusión social.

Conclusiones

Las políticas de la ue y del Estado español en materia de inmigración se han caracterizado por una regulación cada vez más restrictiva de los flujos migratorios hacia territorios de la Unión. Asimismo, en el desarrollo de una política común de inmigración y asilo, la práctica gubernamental ha consistido en externalizar las fronteras fuera de la ue y responsabilizar a los países emisores de inmigrantes en el control y gestión de los flujos migratorios. Todo esto ha tenido consecuencias directas para los MMNA.

En primer lugar, las restricciones de entrada de los inmigrantes adultos derivó en un importante aumento de MMNA en territorios de la ue al ser sujetos de protección internacional y tener amparados ciertos derechos que no tienen los adultos. En segundo lugar, frente a la migración de menores solos, los gobiernos y la ue han desplegado actuaciones con los países de origen dirigidas a "prevenir" este tipo de migración, a la vez que restringían el acceso al territorio a través de regulaciones en sus marcos normativos. Todo ello ha desembocado en una determinada manera de interpretar un marco jurídico ambiguo, además de una práctica administrativa que cuestiona el propio concepto de desamparo y se esfuerza en encontrar nuevas maneras de redefinir su responsabilidad de protección universal de la infancia (Suárez y Jiménez, 2011), vulnerando sus derechos, al convertirles en sujetos de control migratorio.

Estas políticas migratorias, que intentan impermeabilizar las fronteras, afectan de lleno a la migración de menores, construyendo la categoría jurídica de "menor no acompañado", referida al acceso al sistema de protección de menores y a la regulación jurídica de su situación. Precisamente, es este aspecto jurídico el que le ha conferido visibilidad y motivo de criminalización. Los menores no acompañados, pensados y definidos como "diferentes", y los discursos utilizados en torno a ellos, pretenden formalizar un cuerpo homogéneo, con características propias, ordenando lo que, en realidad, estaba siendo un producto de las leyes restrictivas frente a la inmigración. Dicha categoría queda así sujeta a las estructuras (políticas, jurídicas, económicas, sociales y educativas) en las que se enmarca, erigiendo unas determinadas prácticas divisorias de los menores, creando diferencias en el modo en el que se aplican sus derechos.

A través del complejo entramado burocrático por el que atraviesan estos menores, se ha desarrollado todo un complejo sistema jurídico y administrativo que, bajo una interpretación vaga o poco definida del principio del "interés superior del niño" queda sometido a la arbitrariedad de los agentes encargados de su tutela y protección. Los MMNA con su sola presencia ponen en entredicho los límites del derecho (Jiménez y Ramírez, 2005). Las restricciones legales impuestas a las migraciones de los adultos a través de férreos controles fronterizos y la deslocalización de las fronteras exteriores, es una de las causas que ha provocado el incremento de los menores migrantes que, junto a una legislación garantista de los derechos y protección de los menores en los países de recepción en función de su minoría de edad, les ha proporcionado un trato diferenciado a la de los adultos. Este hecho, nos invita a afirmar que "el fenómeno de los MMNA es un fenómeno construido y potenciado jurídicamente" como un colectivo con características particulares y con una particular relación con los sistemas de protección (Monteros, 2007).

Si los MMNA se caracterizan por una categorización que incluye a todo el colectivo, los discursos e intervenciones sociales y educativas se sostienen desde parámetros que buscan la emancipación y el gobierno de sí mismo, responsabilizando a los propios sujetos de los destinos a los que son abocados. Es necesario, por lo tanto, romper con el estigma de clase y de grupo en el que son etiquetados estos menores, dado el abuso del enfoque jurídico en el que son interpelados desde las instituciones y por los y las profesionales.

Bibliografía