Migración centroamericana en tránsito por México en el marco de la externalización de la frontera estadounidense: Plan Sur y Plan Frontera Sur

Resumen

El presente texto tiene por objeto contextualizar la migración centroamericana en tránsito por México en el marco de la externalización de la frontera estadounidense, enfatizando en dos momentos, en la puesta en marcha del Plan Sur y el Plan Frontera Sur, y sobre todo, en sus consecuencias. De tal suerte, este trabajo cuenta con cuatro apartados: México y la migración internacional; Migración centroamericana en tránsito por México; Plan Sur y Plan Frontera Sur: ¿expresiones de externalización de la frontera estadounidense en territorio mexicano? Y Resultados y consecuencias, seguido de un último apartado de consideraciones finales que buscan llevar a reflexionar sobre el estadio actual de México como país de tránsito y su papel en la gestión o administración de las migraciones.

Palabras clave: Migración centroamericana, tránsito, administración de migraciones.

Abstract

This paper’s goal is to describe the context in which the transitory migration of Central American populations across Mexico develops. Such migratory movement is situated in the US border "externalization" process, emphasizing two points in time: the implementation of Plan Sur and the Plan Frontera Sur policies, with specific attention to their overall consequences. The paper includes four sections: Mexico and international migratory movements; Central America migration in transit through Mexico; Plan Sur y Plan Frontera Sur, are they evidence of externalization of US borders into Mexican territory?; Results and conclusions; and Final remarks. The latter seeks to promote reflection on Mexico’s current situation as a territory of transit migratory movements and its’ role in the management of migrant populations.

Key words: Central American migration, transitory migration, management of migran population.

México y la migración internacional

Según datos del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la División de Población de Naciones Unidas (DAES) en 2013, "la población mundial alcanzó 7 mil 162 millones" (2014: III y 2), y de esa cantidad, "232 millones" (2014: 17) de personas se encuentran involucradas en el fenómeno migratorio en cualquiera de sus modalidades. En términos aún más ilustrativos, las y los migrantes representan el 3.2% de la población total, es decir, 1 de cada 32 personas es migrante (ver: Fundación BBVA 2015 y CONAPO, 2015).

Gráfica 1. Migración internacional

Elaboración propia con datos del Anuario de Migraciones y Remesas México 2015 (Fundación BBVA y CONAPO 2015) y DAES (2014).

De acuerdo a información de la DAES y del Consejo Nacional de Población (CONAPO) desde 1990 la migración internacional se ha mantenido en un ascenso constate.

Estos datos evidencian uno de los fenómenos más multicausales, multifacéticos, complejos y dinámicos que involucra grandes retos e interpelaciones a los diversos gobiernos y sociedades envueltos en él. Sin duda, dichos retos son administrados o gestionados de diferente forma dependiendo de cuál arista o aristas migratorias convergen en cada país.

Es muy claro que la forma de atender este fenómeno no involucra lo mismo cuando se habla de un país de destino, de origen, de tránsito o de retorno, aunque se tiende a perder de vista que cada acción tomada repercute no solo en la forma de tratar a los "otros", a los extranjeros que llegan a un determinado territorio, sino a los propios connacionales que se encuentran en condición de migrantes, ya sea documentados o no documentados, en otras latitudes.

En México, precisamente, esas cuatro realidades de la cuestión migratoria se encuentran representadas al unísono, aunque en distinto grado. Tradicionalmente, nuestro país es "productor" de emigrantes que bus-can insertarse en el mercado estadounidense² (Durand y Massey, 2003; Massey, Durand y Malone, 2009; Schiavon, 2015). En menor medida, también es "receptor" de inmigrantes, aunque esta situación tiende a agudizarse en el contexto actual de la migración de tránsito por nuestro país³. En tiempos recientes, el retorno de mexicanos⁴ ha tomado relevancia, tanto en su presencia como en los estudios académicos (Durand, 2004; Ramírez y Aguado, 2013; Anguiano, Cruz-Piñeiro, Garbey, 2013; Fundación BBVA y CONAPO, 2015). México es el principal país de tránsito para los migrantes (principalmente centro y sudamericanos) que bus-can llegar a Estados Unidos, este no es un fenómeno nuevo, pero desde mediados de 1990 ha recibido una notable atención por parte tanto de la sociedad civil y académicos como del gobierno.

Migración centroamericana en tránsito por México

Tener certeza en el número de personas migrantes que transitan de manera no documentada por México para llegar a Estados Unidos es complicado por diversas razones: por ser poblaciones irregulares o por mantenerse móviles en la cotidianidad; y esto lleva a reconocer que hacen falta métodos y herramientas que ayuden a entender cómo se comporta este fenómeno en términos cuantitativos y teorías para al menos tener nociones de su comportamiento cualitativo.

Se dice que anualmente intentan cruzar o cruzan territorio nacional entre 200,000 y 430,000 centroamericanos en busca de mejores condiciones de vida, huyendo de contextos de crisis medioambiental o de violencia en cualquiera de sus expresiones. "Por parte de fuentes sistematizadas, como la Emif Sur, podemos tener una noción, un acercamiento a la estructura y dinámica migratoria en la frontera sur" (García y Villafuerte, 2014: 294). Esta ha incorporado nuevas variables no consideradas por el Instituto Nacional de Migración (INM) y puede, como herramienta que busca explicar un espacio de la realidad, orientarnos sobre el número de eventos que se mueven en el área, y así se tiene una idea relativamente cercana a la cantidad de personas que pretenden pasar o pasan México para llegar a Estados Unidos.

Desde mediados de la década de los noventa del siglo pasado, la sociedad civil advirtió enfáticamente en Tapachula un incremento en la violencia y riesgos hacia los centroamericanos en tránsito migratorio por México; de tal suerte que desde 1996 se consideró pertinente, por parte de los misioneros scalabrinianos, el crear una casa del migrante, el cual se concretó hasta 1998. Esta situación es la que Villafuerte sostiene como:

el hecho contundente de la existencia del sujeto migrante, que requería de un aseguramiento, de protección, de cuidado frente a los peligros que lo acechaban. […] Así, desde finales de la década de 1990, existe un reconocimiento de la existencia del sujeto migrante tanto desde la iglesia como desde el gobierno, desde luego con visiones contrastantes. La primera como una concepción humanitaria y la otra con un enfoque de seguridad nacional. Este último ha tenido profundas consecuencias en todos los órdenes de la vida del sujeto migrante: económico, familiar, físico y moral (García y Villafuerte, 2014: 257).

Se puede señalar que "los desplazamientos de guatemaltecos, salvadoreños, hondureños y nicaragüenses a través de México para llegar a Estados Unidos han marcado las dinámicas migratorias en Mesoamérica y las relaciones de México con los países del Triángulo Norte de Centroamérica (Guatemala, Honduras y El Salvador) desde hace más de 30 años" (ITAM , 2014: 10). De acuerdo con el Proyecto los Procesos Migratorios en México y Centroamérica: Diagnóstico y Propuestas Regionales del Instituto Tecnológico Autónomo de México, los "flujos de migrantes en tránsito irregular han predominado numéricamente frente a otros desplazamientos de centroamericanos hacia México, como el de trabajadores fronterizos, el de refugiados o el de personas de estos países que se quedan en México como residentes temporales o permanentes" (2014: 10).

Pese a la historicidad de esta dinámica, esta situación puede llegar a modificarse, no porque los migrantes centroamericanos en tránsito decidan deliberadamente quedarse en México, o regresar a sus lugares de origen, antes que alcanzar la meta estadounidense, sino porque desde mediados de 2001, en el entramado de la gestión de las migraciones, el gobierno mexicano ha impuesto distintos mecanismos, planes y estrategias de contención y detención, entre los que sobresalió el Plan Sur (2001-2003) y actualmente el Plan Frontera Sur (2014 a la fecha), dirigidos hacia los migrantes que atraviesan el territorio nacional, provenientes principalmente del centro y sur del continente americano, lo que ha potenciado que estos movimientos irregulares se envuelvan en mayores contextos de inseguridad, violencia, vulnerabilidad, extorsión, asalto, secuestro e inclusive asesinatos.

Desde finales de la década de los noventa del siglo pasado y sobre todo a mediados del 2000, en la academia se empezó a trabajar más profundamente la migración centroamericana en tránsito y a sus diferentes sujetos (Casillas, 1997, 2006, 2008 y 2011; Castillo, 2000). Sin duda, el 2010 fue el año en el que las distintas denuncias de actores organizados de la sociedad civil en relación a la situación de violencia y vulnerabilidad exacerbada que padecían —y padecen— los migrantes centroamericanos en tránsito tuvieron mayor eco. En abril de ese año, Amnistía Internacional publicó el informe Víctimas Invisibles. Migrantes en movimiento en México, en el cual se abordó y resaltó los distintos escenarios de violencia, secuestro, amenaza, extorsión, desaparición y muerte que enfrentan los migrantes que atraviesan el país.

En agosto de ese mismo año, la sociedad nacional e internacional despertó con la noticia sobre los 72 cuerpos encontrados en San Fernando, Tamaulipas (ver Cordero y Figueroa, 2011; masde72.periodistasdeapie; Varela, 2015). Esos restos correspondían a migrantes, 58 hombres y 14 mujeres, quienes después de ser torturados fueron asesinados por el crimen organizado. De los 72 cuerpos, hasta octubre de 2010, se había reconocido 50 personas: cuatro brasileños, un ecuatoriano, 10 guatemaltecos, 14 salvadoreños y 21 hondureños (Varela, 2015).

La presión hacia México en relación a la violencia y vulneración que los migrantes enfrentan en su recorrido por el país dio paso a que el propio gobierno federal incitara a la sociedad civil organizada a participar en la creación de la Ley de Migración. Este fue "un intento, un ejercicio de gobernanza⁵ que apuntalaría a una gobernabilidad más transparente y legítima en torno a la urgencia de los sujetos migrantes".

En ese contexto, puntualmente en abril de 2011, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos reveló el Informe especial sobre secuestro de migrantes en México, subrayando que "en un periodo de 6 meses, de abril a septiembre de 2010 (…) [se] documentó un total de 214 eventos de secuestro, de los cuales, según el testimonio de víctimas y testigos de hechos, resultaron 11,333 víctimas. Esta cifra refleja que no han sido suficientes los esfuerzos gubernamentales por disminuir los índices de secuestro en perjuicio de la población migrante". Se estima que anualmente se presentan 20,000 secuestros de migrantes en tránsito por el territorio nacional.

Con estos datos de crisis se justificó el ejercicio de gobernanza sobre el tema migratorio, mismo que estuvo colmado de tensiones y debates entre los actores gubernamentales y no gubernamentales, y terminó por generar una Ley de avanzada en relación a los derechos humanos de los migrantes, publicada en el Diario Oficial el 25 de mayo de 2011. Sin embargo, pese a las intensas discusiones, la mano dura del Estado se hizo presente al no permitir separar la cuestión migratoria de aquella de Seguridad Nacional, de tal suerte que la misma Ley de Migración entró en un marco de gestión de los flujos migratorios desde una visión securitizada.

En un primer momento, el gobierno mexicano escuchó a la sociedad civil y al menos hubo una notable intensión de generar consensos. Un tema nada fácil. Por un lado, se reconoció que México estaba completamente desfasado en sus marcos internos con la mayoría de los tratados internacionales en materia de derechos humanos firmados y ratificados. Ciertamente, se dio un grado de concesión a la sociedad organizada en un ambiente de construcción de gobernanza, al grado de fomentar dicha armonización, permitir la no penalización, el acceso a la salud y la educación en territorio nacional para los inmigrantes irregulares en el país o aquellos en tránsito por el territorio rumbo a Estados Unidos. Pero, por otro lado, se cuestiona la relevancia de este logro, pues ¿de qué sirve armonizar instrumentos nacionales con los internacionales en materia de derechos humanos si las prácticas gubernamentales se distancian de ellos? (Castillo, 2016). Es cierto que los avances alcanzados no se tienen que desestimar, pero pesa que los objetivos buscados por parte de algunos sectores de la sociedad civil pro-migrante no se hayan alcanzado.

Entonces, este "primer intento de gobernanza" no fue firme en los hechos, aunque sí en el plano discursivo. El Reglamento de la Ley de Migración (lo que le da vida a una norma), publicado el 28 de septiembre de 2012, retomó gran parte de dicha norma. Sin embargo, se enfatizó en que el INM funciona como brazo operativo de la Policía Federal y demás instancias de seguridad del Estado6. Se tiene que recalcar que pese a las críticas de este proceso, el gobierno mexicano tuvo un gran atino, un gran beneficio en producir andamiajes de justificación y legitimación de su acción discursiva, aunque se distancie de la acción fáctica.

Pese al discutido reconocimiento que la Ley de Migración tuvo por parte de la sociedad civil, se cree, de acuerdo con Hernández, que el reglamento "no deja de ser una extensión de la política migrante en situación de vulnerabilidad, que significó la entrada en vigor de mecanismo para regular la extranjería" (2015: 11).

En lo discursivo, la atención a los y las migrantes víctimas de delitos no importando su condición migratoria fue de lo más novedoso, pero en lo fáctico la poca credibilidad y confianza que los mismos migrantes no autorizados en tránsito por México tienen en las autoridades mexicanas de cualquier nivel inhibe que el reglamento pueda funcionar efectivamente. Esa falta de confianza no es gratuita, ya que los agentes de migración y los elementos policiacos de distintos niveles también han sido ubicados por varios migrantes como actores que violentan y vulneran sus derechos e integridad física y psicológica.

Con el Reglamento de la Ley de Migración se retrocedió en el ejercicio de gobernanza que la propia norma conllevó. No obstante, desde el 22 de octubre hasta el 14 de diciembre de 2013, el gobierno volvió a convocar a sectores de la sociedad civil organizada para llegar a la articulación de un Programa Especial de Migración por medio de los Foros Nacionales de Consulta. Estos foros se llevaron a cabo en Tijuana, Baja California; Reynosa, Tamaulipas; Guadalajara, Jalisco; Distrito Federal, y Tapachula, Chiapas. Los ejes que se tocaron fueron siete: 1. Hacia una política integral del Estado; 2. Migración, mercados de trabajo y desarrollo; 3. Integración social y derechos fundamentales de los migrantes; 4. Facilitación de la movilidad internacional en México y gestión de fronteras; 5. Retorno y repatriación de migrantes mexicanos y extranjeros; 6. Seguridad de los migrantes y de las personas que asisten a esta población, y 7. Prioridades de los migrantes mexicanos en el extranjero (ver: SEGOB, Programa Especial de Migración 2014-2018 y Estudios Fronterizos, 2013).

El Programa Especial de Migración se alinea a la meta nacional de reconocer a México con responsabilidad global, como incluyente por medio de fomentar una cultura de la legalidad, de derechos humanos y de valoración de la migración, para lo cual fue necesario adecuar y armonizar el marco normativo conforme al artículo primero constitucional y, sobre todo, impulsar su efectividad. De acuerdo a tal Programa, otras estrategias para alcanzar las metas antes dichas son el promover la coordinación y participación corresponsable, nacional e internacional, de los distintos actores en la atención al fenómeno migratorio; comunicar y sensibilizar a la sociedad para promover el respeto y valoración de las personas migrantes; impulsar un cambio educativo y cultural centrado en la valoración de las aportaciones de las personas migrantes, y fortalecer las acciones de planeación, monitoreo, evaluación, transparencia y rendición de cuentas de la política migratoria (ver: SEGOB, Programa Especial de Migración 2014-2018).

Para los usos de este texto, el objetivo 3 del Programa es de relevancia porque enuncia el consolidar una gestión migratoria eficaz, fundamentada en criterios de facilitación, corresponsabilidad internacional, seguridad fronteriza y seguridad humana. Las estrategias para alcanzarlo son: 1. Promover una gestión migratoria con corresponsabilidad internacional que facilite flujos ordenados, seguros y ágiles; 2. Facilitar y agilizar la obtención de documentos de identidad, migratorios y de viaje; 3. Estandarizar los mecanismos y hacer eficientes los protocolos de control migratorio con respecto a derechos humanos e incorporando criterios diferenciados; 4. Fortalecer los mecanismos de repatriación de población mexicana y retorno asistido de población extranjera, especialmente poblaciones en situación de vulnerabilidad; 5. Mejorar y modernizar la infraestructura en lugares destinados al tránsito internacional de personas, oficinas de trámites, estaciones migratorias y estancias, y 6. Profesionalizar a los servidores públicos que atienden el fenómeno migratorio (SEGOB, 2014: 66-68).

En ese contexto de tirantez y cordialidad simultáneo entre gobierno y sociedad civil, o mejor dicho, en donde el primero realizó un uso utilitarista de la segunda para justificar y legitimar sus acciones en el tema migratorio, la sociedad civil pudo incluir en los temas de discusión la necesidad de mayor protección a los derechos humanos de las y los migrantes, así como de sus defensores; aunque es claro que el grueso de las estrategias mencionada en el programa iban enfocadas hacia el mayor control, vigilancia, observancia y gestión de las fronteras, enfáticamente la del sur, en donde los migrantes no regulares serán los más afectados.

Justamente en 2014, ante la "crisis de las niñas y niños migrantes no acompañados" se evidenció que las políticas y prácticas de contención migratoria no estaban funcionando, por lo que se hizo necesario poner en marcha el Plan Frontera Sur con el cual se agudizan las redadas y controles, revestidos del manto de los derechos humanos.

Plan Sur y Plan Frontera Sur: ¿expresiones de externalización
de la frontera estadounidense en territorio mexicano?

De acuerdo con Amarela Varela, desde 1980 las agendas de los centros hegemónicos mundiales han reconsiderado y revalorado los riesgos y amenazas a sus sociedades y justamente entre las principales áreas a atender y vigilar se encuentran las migraciones. La forma en cómo los centros de poder actuales, principalmente la Unión Europea y Estados Unidos, han administrado el problema es por medio de tratados y acuerdos de cooperación con terceros países para contener sus migraciones y aquellas que atraviesen sus territorios, a esto se le conoce como: la externalización de las fronteras (2015b).

Por su cuenta, Baggio considera que los migrantes internacionales, sobre todo los no documentados, deben de enfrentarse a distintas fronteras que disminuyen sus posibilidades de éxito: "nacionales, internalizadas y externalizadas" (2010:51). Enfatiza en que "en el mundo globalizado, los países receptores tienden a ‘externalizar’ sus fronteras introduciendo nuevos requisitos e influyendo en la legislación, las políticas y las prácticas sobre migración en los países de origen y tránsito" (2010: 62-63).

Entre la mayor complejidad de adquirir visajes, así como las cuotas impuestas por los países receptores, Baggio resalta que:

en la actualidad, la externalización de las fronteras nacionales también presenta una dimensión ‘física’. La identificación de ‘países de tránsito’ ha centrado la atención de muchos diseñadores de políticas de migración en América del Norte y en Europa, que han multiplicado sus esfuerzos por crear mecanismos susceptibles de establecer controles de la inmigración más ala de las fronteras nacionales reales. (Baggio, 2010: 65)

En este entendido, el concepto país de tránsito es relevante para explicar la externalización de las fronteras, y debe ser analizado con precaución. La migración de tránsito es la que suele dar el término de país de tránsito a algún territorio nacional en particular. Ese fenómeno suele definirse como "aquella [migración] que se da en un país con la intención de buscar la posibilidad de emigrar a otro reconocido como el país de destino final" (Düvell y Vollmer, 2009:11). Entonces, cualquier país que sea utilizado por un migrante como estación temporal para llegar a su destino final se colocaría en la categoría de tránsito. Sin embargo, siguiendo a Marconi, hay que identificar el concepto con una potencialidad política, puesto que los países identificados cuando se debate la cuestión del tránsito de migrantes son casi exclusivamente aquellos que colindan con países ricos, principalmente México en el continente americano y todos los países en las inmediatas periferias de la Unión Europea, sean aquellos ubicados en el sur y este del Mediterráneo, desde Marruecos hasta Turquía, o bien en la Europa del Este y en la ex Unión Soviética" (2008: 3).

Puntualmente, Ann Kimball argumenta en relación a los países tránsito que "estos han llegado más allá de la simple conformidad con los objetivos de sus vecinos del norte. Parece que México y Marruecos han adoptado ya un ‘papel de policía de la migración en tránsito’ del que ellos creen obtener beneficios en términos de integración económica y regional" (2007: 148-149, citado por Baggio, 2010: 65).

En este entendido, la posición de México geográfica, económica y políticamente nos lleva a comprender cómo el término país de tránsito adquiere connotaciones relevantes para identificar los planes y estrategias de migración con objetivos ocultos que el gobierno ha puesto en práctica.

Tanto el Plan Sur como el Plan Frontera Sur se gestan en contextos particulares que nos dan pistas de por qué se identifican los objetivos de política migratoria estadounidense en las acciones mexicanas hacia la migración en tránsito.

Plan Sur

Desde la década de los noventa del siglo pasado, la tendencia de seguridad en la frontera sur de México ya se venía gestando. Basta recordar, como señala Rafael Alonso Hernández, que a partir de

1998 existen atisbos de acciones políticas que so pretexto del combate al crimen organizado, articulan el tema de la migración con el de seguridad nacional, mismas que desde entonces terminan criminalizando a la población migrante por parte de las autoridades de nuestro país. La denominada Operación sellamiento de la frontera nació en la época enunciada, para acabar con el trasiego de drogas y luego se amplió a otros delitos, motivos por los cuales se justificó la militarización de la frontera sur. (Hernández, 2015: 10)

No se puede dejar de lado que es en esa época cuando México abandona la atención flexible hacia centroamericanos que desde la década de los ochenta buscaban salir de sus países por los múltiples conflictos y prácticas de terrorismo de Estado. Según Casillas, se creyó, también con la anuencia estadounidense, que este proceso de expulsión masiva de personas de Centroamérica tendría que detenerse e incluso revertirse una vez que se logra la estabilización y paz de la región (2016). No obstante, y pese a la pseudo-estabilización en el área, los flujos de centroamericanos que cruzaban el territorio mexicano para llegar a Estados Unidos continuaron en ascenso, primero por el anclaje que se dio hacia la migración a países más desarrollados (enfáticamente hacia Estados Unidos) y por factores de reestructuración económica; y también relacionado con desastres naturales, como el huracán Mitch en Honduras en 1998 y los terremotos en El Salvador de 2000. En ese momento, los migrantes en tránsito se volvieron una prioridad de atención para México.

La Operación Sellamiento siguió la tendencia estadounidense en relación a la Prevention through Deterrence (Cornelius et al, 2008: 1), que consistía en hacer invisibles a los inmigrantes que cruzaran la frontera sur de Estados Unidos; es decir, que estos no fueran percibidos en las zonas urbanas, pues hacían pensar que la frontera se encontraba fuera de control. Su presencia se podía disminuir por medio de la disuasión, haciendo más complicado y caro el cruce, orientándolos hacia terrenos ajenos a la práctica migratoria.

Las políticas de carácter restrictivo y de mayor vigilancia por parte de Estados Unidos de la década de los noventa⁷, en un principio relacionadas con la seguridad estatal, tras el 11/S se contextualizaron en el área de seguridad nacional provocando su profundización y acompañamiento con otras políticas más agresivas contra la inmigración no autorizada que motivaron el cambio de las rutas tradicionales de cruce porque se estaba volviendo cada vez más difícil lograr un viaje exitoso por medio de ellas. Esos efectos eran esperados en la migración en tránsito por México.

En el 2000, con el cambio de partido en el poder en México, se intentó negociar y convivir con el gobierno estadounidense de diferente forma y se buscó migratizar la agenda bilateral. Vicente Fox, y su primer Canciller, Jorge Castañeda, propusieron un Acuerdo Migratorio⁸ de mayor cooperación entre ambos países. Según Guadalupe Gonzáles, Fox pretendió "dar un nuevo impulso al proceso de integración en América del Norte para acercarlo al modelo europeo" (2009: 118), incluyendo así el movimiento de personas. La nueva administración mexicana identificó que el contexto⁹ era idóneo para buscar un trato diferente, donde México verdaderamente pudiera "negociar" con Estados Unidos, "no solo aceptar".

En este contexto, pareció que se perdió de vista la existencia de una gran diferencia en cómo Estados Unidos entiende la migración en comparación con México. El primero "identifica al fenómeno como un problema exógeno de naturaleza infractora cuya solución debe de ser de tipo policiaca, mientras que México la comprende como un asunto de naturaleza laboral que corresponde a las leyes de la oferta y la demanda de fuerza de trabajo" (Pérez, 2007: 156).

México buscó que Estados Unidos aceptara el Acuerdo desde una idea de corresponsabilidad del fenómeno; sin embargo, no tomó en cuenta que dentro de la integración con la Unión Americana y Canadá no hay disponibilidad para dar un mayor paso sin antes generar un beneficio mayor para ellos. Eso es lo que impera cuando las asimetrías en procesos de integración son tan abismales y cuando el socio menor no cuenta con la capacidad o con una contraparte interesada en equilibrar la balanza.

A partir de esta indolencia en la negociación se excusa la no obtención positiva de un acuerdo migratorio. No obstante, México logró algo importante: el subrayar el concepto de corresponsabilidad en el fenómeno migratorio. Pero la corresponsabilidad conlleva un doble significado. Uno es dejar claro que la migración no es una problemática exclusiva de los del Sur, de los países generadores de emigrantes, sino también de los polos atrayentes de inmigrantes, casi siempre los Estados del Norte. Este significado puede ser utilizado por los países donde por sinergias internas y externas sus espacios se vacían. El segundo presenta la visión de la responsabilidad compartida desde los vértices de controles fronterizos, de la regulación de entrada y salida de migrantes. Esta última es la acepción estadounidense que hasta la fecha ha sido transmitida a México.

Una de las objeciones estadounidenses para no interesarse profundamente en una negociación diferente con México en el tema migratorio fue que este último no podía garantizar ejercer acciones de corresponsabilidad. Es decir, México quedaba definido sin capacidad para regularizar la migración en su territorio, sin poder impedir el ingreso de migrantes en tránsito no documentados por su frontera sur. De tal suerte, el entonces presidente Vicente Fox se alineó a los intereses estadounidenses de contener los flujos migratorios provenientes del centro y sur del continente.

Entonces, el Plan Sur se concretó escasamente tres meses antes de los ataques terroristas del 11/S¹⁰; fue anunciado por el Subsecretario de Relaciones Exteriores de México, Enrique Berruga, el 28 de junio de 2001, y fue un "programa instaurado por el Instituto Nacional de Migración (INM) en julio de 2001 que pretende aumentar la capacidad de control de los flujos migratorios que ocurren en y por el sur de México. Su objetivo es fortalecer la vigilancia y control de los flujos migratorios en el sur-sureste del país, de la frontera sur hasta el Istmo de Tehuantepec, Oaxaca" (Casillas, 2002: 202). Los objetivos de este Plan fueron cinco:

a) Fortalecer las actividades de inspección y control de los migrantes en la zona del Istmo, Golfo de México y Pacífico; b) Sumar los esfuerzos interinstitucionales para combatir el tráfico de indocumentados; c) Obtener el máximo provecho posible de los recursos disponibles de las delegaciones regionales en materia de inspección y control; d) Incrementar el número de asegurados y detenciones de traficante de indocumentados, y e) Sumar a este esfuerzo interinstitucional el apoyo de los gobiernos de los estados y de los municipios (Casillas, 2002: 202 y 2016: 20-21).

Para alcanzar esos objetivos el INM ocuparía un papel fundamental para facilitar acciones e inteligencia interinstitucional por medio del intercambio de información y el efectuar operativos en conjunto con dependencias gubernamentales, como la Procuraduría General de la República (pgr) y el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (Cisen). Los programas específicos de acción de este Plan fueron:

a) Establecimiento de dos cinturones de inspección (que crucen el Istmo en diferentes sitios a fin de formar barreras de contención que abarquen las principales rutas migratorias); b) Fortalecimiento de los Grupos Beta (se propone la creación de cuatro nuevos Grupos Beta en las siguientes localidades: Arriaga, Chiapas; Acayucan, Veracruz; Tapanatepec, Oaxaca y Chetumal, Q. Roo); c) Adecuación, remodelación y modernización de las oficinas de INM en el sur del país (se proponen obras de remodelación y mantenimiento de las oficinas del INM en aquella parte del país, así como la construcción de nuevas estancias migratorias en Acayucán, Veracruz y Chetumal, Q. Roo), y d) Programa de conducción de migrantes centroamericanos a sus países de origen (Casillas, 2002: 203).

Mapa 1. Cinturones de control Plan Sur

Fuente: Casillas, Rodolfo (2016) Entre la política deseada, la practicada y los flujos migratorios emergentes: respuestas en construcción y desafíos duraderos. Documento de trabajo, N. 4. México: ITAM. Recuperado de: http://migracionentransito.org/wp-content/uploads/2016/02/DT4-final-ER-RC-RL-…-16-feb-2016-2.pdf

Las tres principales finalidades del Plan eran: "1. Reducir los retornos múltiples de los migrantes indocumentados centroamericanos o que procedan del sur del continente; 2. Evitar los abusos y excesos por parte de servidores públicos de México y Guatemala; y 3. Reducir en índice delictivo de la zona, causado en parte por el fenómeno migratorio" (Casillas, 2002: 204).

El Plan Sur terminó en 2003 y fue suplantado por el Fortalecimiento de las Delegaciones Regionales de la Frontera Sur; y para establecer un vínculo más estrecho entre migración irregular y seguridad nacional desde una visión jurídico-político se estableció el Sistema Integral de Operación Migratoria a finales de 2004, con el objetivo puntual de monitorear las fronteras y procurar la seguridad nacional. Pese a esto, la estocada final consistió en incorporar el INM al Sistema de Seguridad Nacional a inicios de 2005 (ver García, 2011; Hernández, 2015 y Villafuerte 2015).

Este Plan durante su existencia fue defendido por los agentes gubernamentales, pero por parte de la sociedad civil fue sumamente criticado por motivar un mayor riesgo al cruce migratorio, sobre todo no documentado, ocasionando su criminalización así como un incremento en su vulneración de sus derechos y su exposición a la violencia.

Durante el 2005 se firmó la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de América del Norte (ASPAN) "como proceso trilateral permanente que persigue instrumentar estrategias comunes de seguridad fronteriza y bioprotección" (Varela, 2015b). En ese escenario, México dejó de ser solo socio de Estados Unidos y pasó a ser aliado. Con las acciones descritas quedó clara la visión con la que México entendía la migración irregular. Precisamente, con la ASPAN y después con la Iniciativa Mérida, presentada en 2007 durante un encuentro entre el entonces presidente de Estados Unidos, George W. Bush, y su homólogo mexicano, Felipe Calderón, y aprobada por el Congreso estadounidense a mediados de 2008, simbolizó la colaboración abierta y dispar en materia migratoria entre ambas naciones. Cabe destacar que "la Cámara de Representantes condiciona 15 por ciento del presupuesto asignado a la obligatoriedad del gobierno de México a informar al Departamento de Estado sobre las actuaciones de sus fuerzas de seguridad […] y el INM recibiría alrededor de 20 por ciento de los recursos" (Villafuerte, 2015: 264) de dicha iniciativa.

Plan Frontera Sur

El definir como "crisis" a un fenómeno en particular posibilita que se pongan en marcha acciones, estrategias y políticas extremas para contener su impacto, aunque sean precisamente esas medidas las que causan situaciones de crisis antes que el fenómeno mismo¹¹.

La "crisis" de los menores migrantes en la frontera sur Estados Unidos evidenció que las políticas y prácticas de contención migratoria de México no estaban funcionando, por lo que se hizo necesario poner en marcha el Plan Frontera Sur, con el cual se agudizan las redadas y controles, revestidos del manto de los derechos humanos.

En teoría, y de acuerdo con la Secretaría de Gobernación, esta iniciativa tuvo como propósito "proteger y salvaguardar los derechos humanos de los migrantes que ingresan y transitan por México, así como ordenar los cruces internacionales para incrementar el desarrollo y la seguridad de la región mediante la generación de estrategias para evitar que los migrantes aborden el tren de carga conocido como ‘La Bestia’ y combatir a los grupos criminales que vulneran sus derechos" (2014).

De acuerdo a los decretos presidenciales por los que se crearon la Coordinación para la Atención Integral de la Migración en la Frontera Sur y los Centros de Atención Integral al Tránsito Fronterizo, publica-dos en el Diario de la Federación el 8 de julio de 2014, estas instancias están justificadas en la Meta Nacional del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 —México con Responsabilidad Global— y al Programa para la Seguridad Nacional 2014-2018. Las funciones y estrategias que esta Coordinación y los Centros realizaran no aparecen desagregadas en los decretos, pero con el enlace hacia la Seguridad Nacional queda claro que el sureste de México será un foco de atención en torno al control y la vigilancia fronteriza, así como migratoria.

Con este Programa y sus mecanismos de acción se va a la inversa de lo requerido por los actores no gubernamentales y por las recomendaciones emitidas el 18 de agosto de 2014 por parte de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en su informe Derechos humanos de los migrantes y otras personas en el contexto de movilidad humana en México. Ante esto, la CIDH expresó gran preocupación ante "el endurecimiento de las acciones contra las personas migrantes y sus defensores en México" (2015).

Según con información de la Comisión, las medidas de seguridad en la frontera sur del país se incrementaron. "Se creó una Gendarmería en Tapachula, Chiapas, con 5000 agentes de la Policía Federal con entrenamiento militar. Asimismo, se colocaron nuevos puestos de control fronterizo y aumentaron las redadas" (2015).

En palabras de Rodolfo Córdova, académico y presidente del Consejo Ciudadano del Instituto Nacional de Migración este Plan desde sus inicios no reveló sus objetivos e instrumentos para alcanzarlos. Sostiene "no se sabe mucho de las acciones… [de dicho Plan], pero las pocas que se conocen se limitan a que los migrantes no suban al tren" (Animal Político, s.f).

Guadalupe Barrena, de la Clínica Jurídica de la Universidad Autónoma de México (unam), señaló que una semana antes de que el Presidente Peña declarara esta iniciativa, la Secretaria de Gobernación (SEGOB) no tenía información sobre alguna acción migratoria. Lo que hace pensar que hay dos escenarios "o fue un plan hecho al vapor en tres días hábiles o los documentos están en algún otro lugar donde la SEGOB no los encuentra. Ambas opciones son terribles" (Animal político, 2015).

El 26 de agosto de 2014, el entonces coordinador del Programa Integral Frontera Sur, el senador Humberto Mayans Canabal, subrayó las nuevas acciones y estrategias para la seguridad de la frontera sur y de los inmigrantes y migrantes en tránsito que se mueven en la zona. "Los principales lineamientos del Programa son: a) evitar que los migrantes pongan en riesgo su integridad al usar el tren que es de descarga y no de pasajeros; b) desarrollar estrategias puntuales que garanticen la seguridad y la protección de los migrantes, y c) combatir y erradicar a los grupos criminales que vulneren sus derechos" (Animal Político, 2014).

Para alcanzar dichos objetivos, el senador Mayans anunció que se reforzaría el componente preventivo que implica un mayor monitoreo, mantener la seguridad en vías ferroviarias, uso de tecnología, presencia más fuerte por parte del Estado por medio del aumento del patrullaje. Asimismo, se instaría a recuperar y rehabilitar los espacios y campañas de difusión que buscan promocionar la legalidad de la migración y desalentar lo no documentado. Para agilizar y facilitar el trámite de migración autorizada los servicios de visado se acercarán a los países expulsores. También, por medio de la investigación y tareas de inteligencia se buscará desarticular las redes de tráfico y trata de personas (Animal Político, 2015)

En teoría, la autoridad debería actuar con estricto apego a la ley, lo que en las acciones por parte de las agencias de seguridad "habrá acompañamiento por parte de las comisiones estatales de derechos humanos" (Animal Político, 2015). En ese tenor de ideas, laFiscalía de Atención a Delitos en Contra de Migrantes contará con ministerios públicos especializados.

En términos cuantitativos, el senador Mayans apuntó que para el año fiscal 2014 se ejercieron recursos que ascienden a mil millones de pesos, y la mayor parte de éstos fueron utilizados en sustitución de rieles, instalación de 175 mil durmientes de concreto y adquisición de 12 vehículos (hi-rey) que son capaces de moverse sobre los rieles (Animal Político, 2015).

Haciendo una relación general de estos breves pero ambiciosos objetivos, en la cuestión del discurso es bastante elocuente con un proceso de construcción de gobernanza, pero la propia sociedad civil se mostró molesta por este programa, ya que detrás del telón el gran tema era la securitización y militarización de la región sur del país. Cuestión que vendría a causar diversos efectos de mayor riesgo y contextos de vulneración y violación de derechos humanos de los inmigrantes o migrantes en tránsito.

Resultados y consecuencias

En sus respectivos contextos, los planes enunciados en párrafos anteriores fueron severamente cuestionados y criticados por diversos actores de la sociedad civil pro-migrante así como por académicos. En relación al Plan Sur, Rodolfo Casillas resaltó que:

(…) con la participación del ejército y policías en tareas migratorias se criminaliza la migración y se genera un ambiente negativo en la sociedad hacia las personas que migran. Se equipara migración con delincuencia y amenaza a la seguridad nacional. Ello expone a los migrantes a una situación de mayor riesgo y se estimula el desarrollo de actitudes discriminatorias y xenófobas. [Asimismo] La participación de múltiples instancias del orden público, que no han sido adecuadamente capacitadas para tareas humanitarias y sin que se haya dado a conocer mecanismos de coordinación y supervisión, puede vulnerar, y lo hace, las garantías individuales de las personas que migran, así como su derecho al debido proceso. (Casillas, 2002: 205-206)

Sin duda, "se creó un ambiente propicio a la corrupción e impunidad, prácticas que no han sido erradicadas, por parte de los agentes gubernamentales y policiales. [También] un ambiente adverso a las personas y organizaciones que promueven los derechos de las personas que migran y les ofrecen asistencia humanitaria" (Casillas, 2002: 206).

Los migrantes fueron obligados a buscar nuevas rutas migratorias por zonas más inhóspitas con los consiguientes riesgos para la integridad y la seguridad de sus personas y, como es bien sabido, "al aumentar la dificultad de migrar de manera autónoma del Estado o con el apoyo de guías comunitarios, los migrantes fueron dejados como presa fácil de las redes internacionales de tráfico de personas" (Casillas, 2002: 206-207).

Precisamente, ya desde esos años, Casillas cuestionaba: "¿se está edificando una frontera migratoria de este país fuera de su territorio y en el suelo soberano de su vecino del sur?, ¿se está construyendo otro dique hacia Estados Unidos, pasando con ello a otra concepción de soberanía de los estados involucrados?" (Casillas, 2002: 209) Las respuestas son sí/ sí, y a este fenómeno, actualmente se le caracteriza como externalización de las fronteras.

El número de deportados, según los datos de los boletines de estadística migratoria de la SEGOB, de enero a diciembre de 2014 hubo 107, 814 eventos de extranjeros devueltos, en donde Chiapas registró 45 mil 639. De enero a agosto de 2015, la mitad del año en relación a los datos de 2014, se registraron 109 mil 533 eventos de devueltos y justamente Chiapas registró 46 mil 351. Con esos datos, podemos advertir un fuerte incremento en el número de devueltos, y si se continúa con esta tendencia, al finalizar del año prácticamente la cantidad de devueltos se duplicará (SEGOB, 2014 y 2015). Esta situación podría ocasionar un mayor desequilibrio en las regiones fronterizas y en las zonas expulsoras.

Gráfica 2. Migrantes centroamericanos devueltos 2002-2015

Elaboración propia con información de los boletines estadísticos de migración de cada año respectivo. Disponibles en: http://www.politicamigratoria.gob.mx/es_mx/SEGOB/ Boletines_Estadisticos

En la gráfica 2 se aprecia cómo, tras los primeros meses de acción de cada plan mencionado, se evidenció un incremento de los eventos de deportación de centroamericanos. Específicamente, de 2002 a 2003 se registró el inicio de la alza de deportaciones. Durante el 2002 se contabilizaron 110 mil 573 eventos, y para 2003 el dato obtenido fue de 178 mil 519; eso habla de un incremento de 61%.

Finalizado el Plan Sur, las demás estrategias regionales, como Plan de Acción para la Frontera México-Estados Unidos de América, ASPAN, llevaron a un repunte de los eventos de devoluciones de centroamericanos. Precisamente, en 2005 se registraron 232 mil 153 eventos de deportación, con lo que alcanzó un récord histórico.

En lo que lleva de vida el Plan Frontera Sur, los índices de devoluciones se han vuelto a incrementar, junto con los costos del viaje, la peligrosidad de las rutas, así como los secuestros, extorsiones y delitos contra los sujetos migrantes, ya sea por parte de agencias policiales o particulares.

Consideraciones finales

A lo largo de las líneas anteriores se trató de ubicar en la gestión de las migraciones a México como un país de tránsito que ha servido de interregno para la estrategia de externalización de las fronteras estadounidenses, sobre todo en materia migratoria. Los dos casos analizados expresan herramientas securitizadoras que se repliegan a los intereses del vecino del Norte, en cuestión de contención y administración de los flujos de migrantes en tránsito.

Es cierto que entre ambos planes hay grandes similitudes que obedecen a la lógica de "crisis global de las migraciones"; no obstante, pretendo cerrar este documento reflexionando en torno a algunas diferencias importantes que identifico y que obedecen al contexto político en el que ambos programas fueron y son pensados y ejecutados.

El Plan Sur, desde sus principales objetivos, advierte un enfoque securitizador directo, y así lo evidencian las nociones de inspecciones, controles fronterizos, acuerdos y traspasos de información interinstitucional, vinculación con agencias encargadas de la Seguridad Nacional, medidas de contención y deportación y, sobre todo, con la identificación puntual de los cinturones de seguridad el sur-sureste del territorio nacional.

El Plan Frontera Sur, por su cuenta, no se desaparta en la práctica de ese tipo de acciones y visiones de seguridad; sin embargo, utiliza un discurso cínico de los "derechos humanos", ya que, antes de mencionar las medidas de securitización y vigilancia, puntualiza que el principal objetivo es velar por la dignidad y la seguridad de la vida de los migrantes en tránsito, y es así como pretende, de una manera incoherente, respaldar sus acciones que incrementan la violencia hacia estos sujetos.

Entiendo que las estrategias del Plan Frontera Sur se dan en un ambiente donde al menos jurídicamente los derechos humanos han sido ampliamente debatidos y reconocidos; sin embargo, la práctica de las mismas distan de un proceso de humanización.

Si bien los derechos humanos han sido uno de los principales "logros" de occidente, así como la democracia para justificar invasiones y derrocamientos de gobiernos en cualquier confín del planeta, también estos son una expresión de la sociedad, y es justo retomarlos y resemantizarlos.

Bibliografía